一、《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》的出臺背景和必要性  

(一)深入落實廣東省“三舊”改造政策的需要  

“三舊”改造是廣東省特有的改造模式,是國土資源部與廣東省開展部省合作,推進(jìn)節(jié)約集約用地試點示范省工作的重要措施,也是國土資源部給予廣東的省優(yōu)惠政策。2009年8月25日,廣東省人民政府發(fā)布粵府《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》[(2009)78號],對“三舊”改造進(jìn)行了界定,并把六類土地列為“三舊”改造范圍,之后省國土廳、省住建廳以及各地市陸續(xù)出臺有關(guān)的配套文件,使“三舊”改造政策更加豐富和具體。特別是廣東省人民政府《廣東省關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知意見》(粵府[2016]96號”)以及廣東省國土資源廳《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實施意見》(粵國土資規(guī)字[2018]3號)對“三舊”改造工作中涉及的入庫標(biāo)準(zhǔn)、改造主體認(rèn)定、確權(quán)登記、完善歷史用地手續(xù)、公益性用地移交、健全監(jiān)管機(jī)制與退出機(jī)制等方面的工作提出了更高的要求。但縱觀目前,各部門、各地區(qū)出臺文件較多,且文件內(nèi)容較為分散,有些不同部門的文件關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。廣東省層面的文件主要是原則上的規(guī)定,有關(guān)的細(xì)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、流程等方面規(guī)定不夠具體,因此各地區(qū)根據(jù)自身情況所制定的政策差別較大,這也導(dǎo)致了“三舊”改造政策空間較大,操作過程中存在很多爭議。且惠州市層面的惠府(2010)98號《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意見》雖然具有重要的指導(dǎo)意義,但時隔8年多,意見中的部分具體標(biāo)準(zhǔn)已不符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和舊改工作客觀要求,也與廣東省新出臺的政策標(biāo)準(zhǔn)不一致。惠陽區(qū)亟需依據(jù)廣東省最新“三舊”政策,制定體系完整、操作性強(qiáng)、適應(yīng)本區(qū)情況的“三舊”改造實施辦法,以解決目前“三舊”改造工作仍存在不確定性和障礙,促進(jìn)廣東省“三舊”改造政策的進(jìn)一步落實。  

(二)解決土地資源緊缺與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求矛盾的需要  

在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的背景下,當(dāng)前惠陽區(qū)面臨著極好的發(fā)展機(jī)遇,但也面對眾多挑戰(zhàn),無論機(jī)遇還是挑戰(zhàn),土地資源都非常關(guān)鍵。2018年新修訂的《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》調(diào)整了計劃指標(biāo)供應(yīng)方式,除基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目外,不再向珠三角地區(qū)直接下達(dá)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),各地新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)要靠盤活存量建設(shè)用地來獲取。在新增建設(shè)用地指標(biāo)縮減的情況下,惠陽區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)勢必要盤活原有的存量建設(shè)用地,提高土地利用效率,實施“三舊”改造將是盤活存量建設(shè)用地的重要途徑之一。制定《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》,理順“三舊”改造的相關(guān)細(xì)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)和操作流程,將有利于加大“三舊”改造力度,有效盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地,提高土地利用效率,有效釋放大量閑置、低效以及零散的用地。對于釋放的土地可以大大解決我區(qū)在推進(jìn)重點項目建設(shè)上的產(chǎn)業(yè)用地需求。  

(三)保障公共利益、實現(xiàn)多方共贏,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展的需要  

實施“三舊”改造是積極響應(yīng)上級政策的需要,更是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。制定本《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》有利于完善各利益主體土地增值收益共享機(jī)制,妥善處理好公共利益、“三舊”改造區(qū)域涉及的權(quán)利人、投資企業(yè)及其它利益相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)同提升,保障可持續(xù)發(fā)展。還能夠進(jìn)一步優(yōu)化全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局,帶動高效益、高產(chǎn)值項目落地發(fā)展。同時可以逐步化解惠陽區(qū)多年來土地歷史遺留問題,有效規(guī)范土地管理秩序,加快理順土地矛盾糾紛,較少涉土上訪率,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。而且通過改造更新可以帶動城市發(fā)展、引領(lǐng)城市進(jìn)步,提升城市形象,完善城市功能,改善人居環(huán)境,實現(xiàn)高質(zhì)量、全方位的發(fā)展目標(biāo)。  

二、《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》的起草依據(jù)  

主要包括:《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市居民委員會組織法》、《村民委員會組織法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《閑置土地處置辦法》、《關(guān)于貫徹省政府推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地若干意見的實施意見》(粵府〔2009〕78號)、《轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實施意見通知》(粵府辦〔2009〕122號)、《廣東省關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知意見》(粵府〔2016〕96號)、廣東省國土資源廳《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的實施意見》(粵國土資規(guī)字[2018]3號)、《廣東省人民政府委托“三舊”改造涉及土地征收審批職權(quán)實施方案》(粵國土資三舊改[2018]13號)、《關(guān)于印發(fā)“三舊”用地報批材料清單及范本的通知》(粵國土資三舊改[2018]26號)、《廣東省“三舊”改造稅收指引》(粵地稅發(fā)[2017]68號)、《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)集約節(jié)約用地的實施意見》(惠府[2010]98號)、惠州市人民政府《惠州市“三舊”改造用地協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法的通知》(惠府辦[2017]36號)、《關(guān)于明確“三舊”改造項目涉及無償移交15%比例公建公益性用地有關(guān)問題的通知》(惠市國土資[2018]167號)、惠州市國土資源局《關(guān)于規(guī)范惠州市“三舊”改造地塊標(biāo)圖建庫工作的通知》(惠市國土資[2018]591號)等。  

三、《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》的重要內(nèi)容解讀  

針對目前省市文件原則性較強(qiáng)、細(xì)節(jié)問題規(guī)定不夠具體的情況,《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》根據(jù)廣東省的新政策規(guī)定,結(jié)合惠陽區(qū)的操作實際,對部分重要問題進(jìn)行了界定。  

1、第八條至第二十條,細(xì)化了各職能部門的權(quán)責(zé),明確改造各個階段有關(guān)職能部門的具體工作內(nèi)容,盡可能避免因職責(zé)界定不清而導(dǎo)致改造工作難以落實的問題;  

2、第二十一至二十四條,明確了“三舊”改造的幾種改造方式,規(guī)定了不同改造方式下改造主體的認(rèn)定,特別是針對市場主體實施改造和舊村莊合作改造這兩種較為復(fù)雜、爭議性較強(qiáng)的改造方式進(jìn)行了細(xì)化。明確了市場主體實施改造的資格確定及標(biāo)準(zhǔn),一方面落實了粵國土資規(guī)字[2018]3號文允許“權(quán)益人”實施改造的精神,另一方面避免了因改造權(quán)益取得方式多樣,導(dǎo)致實際工作中判斷困難,對改造主體難以認(rèn)定的問題;規(guī)定舊村莊合作改造的,應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺公開選擇合作方。確保在村民自治、集體資產(chǎn)公開交易的框架下實施舊村莊改造,有利于保障集體資產(chǎn)不受侵犯及村民合法權(quán)益得以落實;  

3、第二十六至第三十五條,強(qiáng)調(diào)“三舊”改造工作應(yīng)當(dāng)規(guī)劃先行、按計劃實施,明確了專項規(guī)劃和單元規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),確認(rèn)單元規(guī)劃具有與控制性詳細(xì)規(guī)劃同等的法律效力,且能夠覆蓋改造范圍內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。解決了我區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃未全面覆蓋,以及控制性詳細(xì)規(guī)劃無法支持改造需求的現(xiàn)實問題;  

4、第四十一條至第四十五條,細(xì)化了“三舊”改造的申請和方案報批流程,明確在提交改造申請時需對土地和地上建筑物進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查、對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核和公示。經(jīng)審核和公示確認(rèn)權(quán)屬無爭議的方可申請出具《建設(shè)用地規(guī)劃條件》、編制和提交改造方案等。盡可能避免因權(quán)屬不清導(dǎo)致利害關(guān)系人權(quán)益受損;  

5、第五十條,明確“三舊”改造用地應(yīng)當(dāng)先拆除地上建筑物、附著物,并進(jìn)行場地清理,在注銷原有房地產(chǎn)權(quán)證或不動產(chǎn)證書后,方可申請辦理供地手續(xù)。解決了改造范圍內(nèi)土地、地上建筑物權(quán)屬復(fù)雜與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度存在的沖突;  

6、第六十七條至第六十八條,對于涉及安置物業(yè)的“三舊”改造項目,規(guī)定應(yīng)當(dāng)由改造主體按照立項投資金額的20%繳納復(fù)建安置資金,并在《監(jiān)管協(xié)議》中具體約定了復(fù)建安置資金的種類、分階段返還方式及返還條件。確保項目的安置和順利完成建設(shè),避免市場主體因資金不足等客觀原因?qū)е掳仓梦飿I(yè)不能落實等引發(fā)的社會問題;  

7、第七十一條,規(guī)定了公建配套設(shè)施未交付有關(guān)主管部門前,改造項目原則上不得辦理轉(zhuǎn)讓、銷售和預(yù)售許可,盡可能保障公建配套設(shè)施的建設(shè)和移交;  

8、第七十二條,規(guī)定辦理商品房預(yù)售許可前,應(yīng)當(dāng)先落實安置物業(yè)的房號、面積等,并由區(qū)房產(chǎn)局對于被安置人已選定的安置物業(yè)進(jìn)行備案,對于已備案的安置物業(yè)禁止為被安置人以外的其他主體辦理備案和不動產(chǎn)登記等,以此保障安置物業(yè)真正落實到位,避免引發(fā)群體性事件。

附:《惠州市惠陽區(qū)“三舊”改造實施暫行辦法》